30 августа этого года исполнятся 30 лет со дня принятия действующей Конституции Казахстана. Для чего потребовалось принять новую Конституцию, и решила ли она накопившиеся проблемы? Об этом – разговор с депутатом Верховного Совета 12-го созыва, а ныне руководителем юридической компании, адвокатом Виталием Вороновым.
МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ:
Нужна ли Казахстану третья Конституция?
Время Токаева. Как изменился Казахстан с 2019 года
Выборы акимов как символ изменений
— Виталий Иванович, в этом году исполняется 30 лет со дня принятия действующей Конституции РК. Хочу вас попросить вспомнить, в какой атмосфере проходили ее разработка и принятие. Как это все было, и почему вдруг возник вопрос о разработке новой Конституции, хотя предыдущей исполнилось всего два года?
— Мне было бы легче предаться воспоминаниям о том, как разрабатывался и обсуждался проект первой Конституции независимого Казахстана образца 1993 года. Я, все-таки, был и членом Конституционной комиссии, и депутатом парламента, который ее обсуждал в двух чтениях и принял 28 января 1993 года.
13 июля 1993 года, немногим за полтора месяца до проведения референдума по принятию новой «назарбаевской» Конституции, мы с коллегой-депутатом Александром Перегриным опубликовали в газете «Казахстанская правда» (№ 130 (21835) большую критическую статью под названием «Когда все мыслят одинаково...», где изложили все свои мысли и отношение к новому проекту.
(В 2021 году в преддверии 30-летия Конституции написал пост в интернете по этому поводу. Ссылка здесь).
Вот что мы с Александром говорили тогда:
«Считаем, что высказать свои соображения по поводу проекта Конституции мы имеем особое моральное право, поскольку являемся теми двумя депутатами Верховного Совета 12-го созыва, которые голосовали против действующей Конституции.
Во-вторых, тезис президента подтверждается и тем, что проект был принят в первом чтении после тщательного многодневного обсуждения Верховным Советом 12-го созыва 2 июня 1992 года, а 11 июня был опубликован во всех республиканских и областных газетах для всенародного обсуждения, которое продолжалось до декабря 1992 года — почти полгода!
А что же нам известно об истории проекта новой Конституции? Почти ничего. Впрочем, некоторые выводы можно сделать, анализируя акты главы государства и тексты его выступлений. Постановлением президента от 22 мая 1995 года создан экспертно-консультативный совет, в задачу которого входит проведение независимой экспертизы подготавливаемого проекта Конституции. В состав указанного совета вошли иностранные специалисты и казахстанские ученые. Будем считать, что совет по собственной инициативе, не дождавшись долгожданного проекта, сам его написал и сам же начал лоббировать этот проект, проводя семинары и разъяснения по Казахстану.
Все это мы пишем исключительно для того, чтобы уберечь власть от досадной ошибки — сослаться на «положительное заключение авторитетного экспертного совета» по проекту Конституции (который сам же ее и написал).
...Все наиболее прогрессивные «нововведения», предложенные в проекте Конституции Казахской Республики, могли быть с неменьшим успехом реализованы в действующей уж более 2 лет Конституции, будь желание того у лиц, от которых зависело их внесение в проект и принятие.
2. Эти «нововведения» не являются индивидуальным изобретением, а выражают высшие достижения общественной мысли и общественной потребности еще того, двухлетней давности, периода.
3. Есть опасность, что изъяны того проекта, не попавшие в действующую Конституцию, но попавшие в проект новой, могут быть приняты референдумом из-за чрезвычайно сжатых сроков и упрощенных процедур принятия Конституции».
Это, по сути дела, была чуть ли ни единственная критическая статья, ставящая под сомнение необходимость и полезность принятия новой Конституции в предложенной редакции, прорвавшаяся на страницы республиканской прессы. Хотя припоминаю, что была еще одна публикация с мнением о ненужности новой Конституции, которое изложил тогдашний действующий аким Костанайской области Балташ Турсумбаев. И жесткое интервью Нурбулата Масанова «Мы слишком долго тешили себя иллюзиями».
— Виталий Иванович, и все же, чем вас не устроил предложенный вариант Конституции?
— Нашему общественному объединению «Правовое развитие Казахстана» (ОПРК) удалось сделать достаточно серьезный экспертный анализ предложенного проекта Конституции, издать отдельный бюллетень с его содержанием. Бюллетень был направлен во все государственные органы, мы провели его презентацию на специальной пресс-конференции. В конце июля в газете «Экспресс-К» ответсекретарь ОПРК Андрей Чеботарев разместил свою статью «Проект Конституции: точки над «i» и под «?», а «Деловая неделя» в это же время со ссылкой на наш бюллетень опубликовала материал «Проект Конституции: шаг вперед, два шага назад».
На этом, пожалуй, и все из «посторонних мнений».
Ответить на критику доверили новоиспеченному советнику президента страны Ермухамету Ертысбаеву. 11 августа он дал нам «отпор» публикацией «Политика — это выбор между гибельным и неприятным» (ответ Н.Масанову и группе аналитиков общественного объединения «Правовое развитие Казахстана). Цитировать не буду, самому Ермухамету Кабидиновичу, наверное, сейчас стыдно было бы за те его, оправдывающие нарождавшийся авторитаризм, постулаты.
В июле 2020 года я решил сходить в Национальную библиотеку, чтобы посмотреть подшивки газет того периода, как раз относящиеся к обсуждению проекта Конституции. На удивление, экземпляра «Казахстанской правды» с нашей статьей «Когда все мыслят одинаково…» в подшивке не обнаружил, как и других критических статьей.
Зато убедился, что ЗА новую Конституцию откровенно и убежденно «топили» видные на тот момент государственные и общественные деятели: Марат Оспанов, Алтынбек Сарсенбаев, Нагашбай Шайкенов, Жармахан Туякбаев, Олжас Сулейменов и другие, многие из которых потом изменили свое мнение, причем кардинально.
Усилить полномочия президента
— Вы были помощником президента Назарбаева и о многих процессах знаете изнутри. Настало ли время сегодня открыто говорить о том, как принималась действующая Конституция Казахстана?
— Я перестал быть его помощником де-юре в апреле 1994-го, а де-факто 10 декабря 1993 года, когда при нем публично выступил против самороспуска Верховного Совета 12-го созыва, депутатом и членом Президиума которого я являлся. Хоть меня никто и не изгонял из тогдашней президентской команды, я ушел сам, понимая, что никогда в нее не впишусь, что называется. И все из назарбаевского окружения облегченно вздохнули, потому что не знали, как со мной себя вести. Свой я или чужой. А здесь все прояснилось. Поэтому к разработке проекта новой Конституции меня, естественно, не привлекали. Тем более что на тот момент между мною и одним из основных разработчиков Конституции Назарбаева — Нагашбаем Амангалиевичем Шайкеновым — был в самом разгаре серьезный конфликт. Об остальном я рассказал выше.
— Насколько помню, в 1995 году вдруг срочно встал вопрос об усилении президентских полномочий. Почему?
— Так захотелось Нурсултану Абишевичу Назарбаеву. И правительству, которому очень сильно мешал Верховный Совет, чьи полномочия были прописаны в Конституции 1993 года, и он ими старался пользоваться. Президент расценивал это как вмешательство в дела исполнительной власти, сопротивление нужным экономическим реформам и т. д.
— Конституция 1995 года урезала права депутатов и концентрировала всю компетенцию государственной власти в руках президента страны. Насколько это соответствовало тогдашним требованиям дня или это происходило в интересах отдельных лиц?
— Ответ риторический. Мы с Александром Перегриным как раз и говорили об этом в упомянутой статье «Когда все мыслят одинаково».
А до этого предупреждали об опасности узурпации власти в обращении к депутатам 9 декабря 1993 года накануне т. н. «самороспуска» парламента.
«ОТСТУПЛЕНИЕ ОТ КОНСТИТУЦИИ – ПУТЬ К БЕЗЗАКОНИЮ
Обращение к народным депутатам Республики Казахстан
Народные депутаты В. Воронов, А. Перегрин 9 декабря 1993 года
(«Республика», № 7, 10.12.1993 года)
Создаваемая и постоянно нагнетаемая на начавшейся 8 декабря сессии Верховного Совета обстановка массового антиконституционного психоза вынудила нас обратиться к вам с данным обращением.
Казалось бы, кто более нас двоих из тех двух народных депутатов, проголосовавших 28 января 1993 года против принятия Конституции республики по причинам, проявившимся сегодня в качестве главного тормоза развития государства, имеет моральное право на нарушение ее норм и должен был бы испытывать чувство «внутреннего удовлетворения» от собственной «прозорливости»?
Однако мы обращаемся к вам с убедительной просьбой — сделать все возможное, чтобы не допустить ни одного, даже малейшего, отступления от конституционных норм, ибо это – путь в пропасть беззакония и произвола.
Посмотрите внимательно: что же предлагают нам авторы розданных вчера проектов законов, разработанных под руководством самого главного юриста парламента – председателя Комитета по вопросам законодательства, законности и правопорядка АКУЕВА Н.И.
1. Статьей 1 проекта закона «О досрочном прекращении полномочий Верховного Совета Республики Казахстан» предлагается не сегодня – завтра досрочно прекратить полномочия Верховного Совета XII созыва.
Ничего в это страшного вроде бы нет, тем более что мы приняли решение о проведении выборов в парламент 7 марта т. г.
Но ведь никто еще не отменил нормы, содержащейся в части второй статьи 63 действующей Конституции о том, что «полномочия Верховного Совета оканчиваются с момента начала работы первой сессии его нового состава», нормы, принятой именно с целью обеспечения стабильности законодательной власти и недопущения положения, при котором государство хотя бы на один день осталось без законодательного органа.
Статьей 2 этого же проекта предлагается возложить на Кабинет Министров «проведение необходимых... мероприятий, связанных с принятием материальных ценностей и документации Верховного Совета, а также по трудоустройству освобожденных депутатов и работников аппарата Верховного Совета».
А как же быть с договоренностью, достигнутой с президентом республики на заседании президиума Верховного Совета 7 декабря о том, что аппарат Верховного Совета (в том числе и его комитетов) продолжает свою работу, и именно он готовит передачу дел будущему Верховному Совету?
Предлагаемая норма вызывает обоснованные опасения, что уже на следующий день после прекращения деятельности Верховного Совета двери его будут опечатаны и в ближайшее время вряд ли распахнутся для новых парламентариев. И вот почему:
2. Эти же авторы предлагают нашему вниманию проект закона «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий» исходя вроде бы из просьбы главы государства о передаче ему таких полномочий по строго определенному кругу экономических вопросов на период, пока не будет действовать парламент.
Статья 1 проекта предусматривает передачу Президенту права осуществлять в случае необходимости полномочия Верховного Совета (с последующим утверждением), предусмотренные пунктами 11–15, 18 и 20 ст. 64 Конституции.
Что же это за «экономические» полномочия?
11) избирать Конституционный суд;
12) избирать Верховный суд, Высший арбитражный суд и определять порядок формирования нижестоящих судов;
13) назначать Генерального прокурора;
14) назначать председателя Национального банка;
15) ... освобождать от своих обязанностей председателя и судей Конституционного суда, Верховного суда, Генерального прокурора, председателя Национального банка.
Кроме того, статьей 2 того же проекта предусмотрено предоставление права президенту самостоятельно осуществлять полномочия, предусмотренные пунктами 3, 7 и 16 статьи 78 Конституции:
3) ... назначать на должность премьер-министра его заместителей, министров иностранных дел, обороны, финансов, внутренних дел, председателя КНБ...;
7) ... принимать решение о проведении референдума;
16) ... водить чрезвычайное положение...
Ни одного из указанных полномочий в своих неоднократных обращениях к парламенту президент не просил.
Чего же добиваются авторы проекта? Почему они хотят «подставить» главу государства, подтолкнуть его на явные диктаторские действия?
Наверняка они не забывают при этом, что в соответствии с законом «О чрезвычайном положении» в момент такового объявляется мораторий на выборы вообще, и никто не может дать гарантий невозможности возникновения сложной ситуации в день назначенных выборов — 7 марта т. г.?
Или, может быть, они предлагают, таким образом, в трехмесячный срок осуществить правовую реформу, о направлениях которой докладывал парламенту министр юстиции Республики Казахстан?
Почему возникает (или должна возникнуть) необходимость провести подобные преобразования в течение именно тех месяцев, когда не будет Верховного Совета?
Хотелось бы, чтобы над этими вопросами задумался каждый из нас, прежде чем нажать кнопку для голосования...
Разъяснения «юристов» о том, что передача своих полномочий Верховным Советом Президенту является конституционной, поскольку Конституция запрещает передачу полномочий главы государства только Президенту, вряд ли могут быть приняты в качестве бесспорных.
Запись в части первой статьи 62 о том, что «Верховный Совет является единственным законодательным органом республики» практически равнозначна норме о запрещении передачи им законодательных функций кому-либо.
Более того, если исходить из тезиса, что Конституция не запрещает Верховному Совету передавать свои полномочия кому-либо, можно обнаружить, что она, кстати, не запрещает Верховному Совету подвергнуть импичменту Президента, а последнему – распустить парламент. Однако возможность таких действий теми же «юристами» категорически отрицается, так как они прямо не предусмотрены Конституцией.
И прав был министр юстиции, заявив в выступлении на совсем недавно (23 ноября т. г.) состоявшемся совещании юристов республики (между прочим, с участием президента Казахстана), что для власти должен действовать принцип: дозволено только то, что прямо предусмотрено законом... (в отличие от общего принципа: разрешено все, что не запрещено).
Таким образом, призывы (предложения) о передаче функций парламента Президенту без предварительного изменения соответствующих норм Конституции являются, по нашему мнению, антиконституционными и недопустимыми (тем более, призывы о передаче полномочий, которых Президент не просил и в которых он объективно не нуждается).
На Востоке говорят: «Сколько ни повторяй «халва, халва, – во рту слаще не станет». Как нас ни стараются убедить в «конституционности» и «законности» предлагаемого решения, от этого оно не станет ни законным, ни конституционным. Государство, начинающее с нарушения собственных законов, обречено.
Вспомним, чем мотивировал президент необходимость досрочного роспуска местных Советов – тем, что могут найтись силы, которые воспользуются Советами в создавшейся ситуации в «своих политических интересах».
Действительно, ситуация неконституционной ликвидации (не самоликвидации!) представительных органов крайне опасна. Но эта ситуация создана не нами. И из нее есть законный, правовой выход.
Мы сознаем, что республика переживает острейший кризис, усугубляющийся введением национальной валюты.
Правительство объективно должно иметь большую свободу действий; для этого необходимо расширить законодательные рамки, в которых оно действует.
Кабинету министров необходимо указать законы, которые мешают правительству проводить реформы и стабилизировать ситуацию. Верховный Совет должен приостановить действие этих актов либо прямо указать в них дополнительные полномочия правительства.
Этими действиями Верховный Совет докажет готовность разделить ответственность с правительством за судьбу государства, и не допустит возложения всей ответственности только на Президента (что крайне опасно при постоянно ухудшающейся обстановке и росте недовольства населения).
Верховный Совет сегодня стоит перед трудным выбором, от правильности которого зависит будущее государства, и каждый из нас должен осознать лежащую на нем ответственность за судьбу всего народа Казахстана».
Плюсы и минусы
— Введение двухпалатного парламента, исчезновение Контрольной палаты — пошло ли это на пользу стране?
— Введение института двухпалатного парламента в унитарном государстве, большом по территории, но с малым количеством населения и с несложным административно-территориальным делением, преследовало в основном цель, не связанную с действительными интересами государства и общества. Намучившаяся с непослушными Верховными Советами 12-го и 13-го созывов, обладавшими по действовавшей тогда Конституции очень серьезными властными и контрольными полномочиями, т. н. «президентская вертикаль», а затем и правительство Акежана Кажегельдина перманентно предпринимали попытки не только ограничить, но и свести на нет эти полномочия. Вначале в декабре 1993 года был организован и осуществлен «самороспуск» Верховного Совета 12-го созыва, а затем в марте 1995 года — роспуск следующего единственного законодательного и высшего представительного органа государственной власти, который, кстати, до этого принял постановление о недоверии курсу правительства Сергея Терещенко, что во многом предопределило дальнейшую отставку последнего.
Таким образом, исполнительная власть расчистила для себя полигон с целью бесконтрольного проведения глобальных реформ, включая приватизацию государственной (читай — народной) собственности. Верхняя палата парламента — сенат, по замыслам авторов проекта Конституции образца 1995 года, должна быть стать своего рода сдержкой и противовесом нижней палате — мажилису, выборы депутатов которого продолжались по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам.
Упразднение Контрольной палаты Верховного Совета — конституционного органа по Конституции 1993 года, явилось, по сути, ликвидацией парламентского контроля над решениями и действиями исполнительной власти, основным предназначением которой как раз и является обеспечение исполнения принятых парламентом и подписанных президентом законов. О том, к чему привела эта бесконтрольность, сейчас не говорит только ленивый.
Личности и действия
— Если в Верховном Совете в 1990-е годы было немало ярких лиц, которые оказывали влияние на принятие решений, то в нынешнем составе парламента мы практически не видим личностей. С чем это связано, по вашему мнению?
— Многие называют процесс, зародившийся как раз после принятия Конституции 1995 года, процессом «отрицательной селекции». Видные «сильные личности» с государственным мышлением были постепенно отстранены от процедуры принятия политических и иных важных решений. Некоторые исключительно в силу возраста, другие ушли из жизни, часть покинула Казахстан. На смену им пришли соглашатели, кивалы, подхалимы, медленно, но настойчиво приводившие страну к очевидному культу личности Елбасы. Дальше — больше: «банковать» начали откровенные казнокрады и коррупционеры, силовики. Привлечение молодых представителей бизнеса во власть также ни к чему хорошему не привело, ибо общепризнанно: делать бизнес на власти — это и есть коррупция.
Плоды этого процесса мы пожинаем сейчас, и последствия его до сих пор непредсказуемы.
А что парламент? Орган без полномочий, с которым никто не считался, да и не считается. Избранный, как правило, на внеочередных непонятно для чего затеянных выборах, обслуживающий исключительно интересы правящего класса. Причем свободных и честных выборов, за исключением 1990 и, может быть, 1994 годов история нашей страны не знает.
Как в таких условиях могли появиться новые личности?
Как создать парламент вместо машины по принятию законов
— Что надо делать, что парламент на деле стал парламентом, а не машиной для принятия законов, которые готовит исполнительная власть, и местом для говорильни и выпуска пара?
— Вот вы сами и дали название парламенту как месту для говорильни и выпуска пара. На вопрос, что нужно сделать, ответить нетрудно. Рассуждений и даже учебных пособий на эту тему тьма-тьмущая. Как сделать это в нашей стране и кто это будет делать? Вот на такие вопросы ответить гораздо труднее. Народ, избиратели этого потребуют? Вряд ли. Даже в условиях более свободного Казахстана образца начала 90-х прошлого века народ безропотно «проглотил» роспуски и самороспуски избранных им высших законодательных и представительных органов. Разве за 30 с лишним лет наши граждане стали больше любить и уважать власть, включая депутатов? Глава государства проявит политическую волю, и все сразу кинутся ее исполнять? Как-то незаметно. Скорее, начнут скрытно торпедировать и саботировать, публично кивая, одобряя и «беря под козырек».
— Сегодня вновь говорят о необходимости изменения Конституции. Вы согласны с такой постановкой вопроса? Если да, что надо менять, на ваш взгляд?
— Можно и не менять, если добиться, чтобы писаная Конституция, даже такая «авторитарная», совпадала с реальной жизнью. Тогда бы наш Казахстан стал одним из самых правовых государств в мире. У нас же в Конституции записано одно, на практике творится другое. Сколько антиконституционных вредных, даже трагических событий мы наблюдали на своем коротком суверенном веку…
— Не возбраняется много говорить о том, что Конституция должна меняться со временем. Но вот Кодекс Наполеона действует больше двухсот лет, и никто его менять не собирается, только дополняют. Ваш комментарий?
— Конституция страны, как и любой закон, могут и должны меняться, если в этом есть настоятельная потребность. Причем не из желания власти, одной конкретной личности или группы лиц, а исходя из интересов подавляющего большинства населения данной страны. Вспомните нашу латаную-перелатанную действующую Конституцию. Для чего ее штопали и латали, даже на референдумах? Мы с вами просили? Можно принять новую Конституцию, если старая мешает наполнить Казахстан новым лучшим содержанием. Великобритания, Канада, Швеция, Израиль и некоторые другие страны вообще не имеют Конституций. Что, они вследствие этого являются менее правовыми государствами, чем мы? А Гражданский Кодекс Франции (Кодекс Наполеона) 1804 года, хоть и считается образцом кодифицированного законодательства, за истекшие столетия также претерпел существенные изменения.
Фото из открытых источников
