1 сентября в Тяньцзине состоялся 25-й саммит Шанхайской организации сотрудничества, ставший крупнейшей встречей лидеров в истории организации. В саммите приняли участие более 20 глав государств и десяти международных организаций, включая беспрецедентный четырехдневный визит президента России Владимира Путина и участие премьер-министра Индии Нарендры Моди, чего не ожидалось до недавнего охлаждения американо-индийских отношений. На саммите был принят ряд документов и механизмов сотрудничества, включая стратегию развития на следующее десятилетие и начало процесса создания банка развития. Лидеры всех государств-членов, за исключением Индии, присутствовали на военном параде 3 сентября, составив треть из 26 глав государств, наблюдавших за демонстрацией силы Китая миру.
Несмотря на свои резонансные мероприятия, Шанхайская организация сотрудничества часто подвергается критике в политическом сообществе, называющем ее пустышкой. В популярных оценках организация носит характер «неэффективной», «неактуальной» и «дискуссионного клуба». Судя по конкретным механизмам сотрудничества и результатам, стратегическая глубина и полезность организации представляются ограниченными. Однако, с точки зрения Китая, эта организация служит двум четким стратегическим целям: управлению Россией и созданию альтернативного порядка международной безопасности. Действительно, истинная ценность Шанхайской организации сотрудничества для Китая до сих пор заключалась не в том, что она может создать новое многостороннее сотрудничество, а в том, что она наносит ущерб России.
Как все начиналось…
Предшественник Шанхайской организации сотрудничества, более ранняя организация «Шанхайская пятерка», была создана в 1996 году с конкретной целью урегулирования пограничных споров между Китаем, Россией, Казахстаном, Таджикистаном и Кыргызстаном после распада Советского Союза. В 2001 году к организации присоединился Узбекистан, что официально положило начало нынешней организации. Несмотря на расширение Шанхайской организации сотрудничества за счет Индии и Пакистана в 2017 году, Ирана в 2023 году и Беларуси в 2024 году, географическим фокусом остается Центральная Азия. Как повторно подчеркнуто в Тяньцзиньской декларации, «Центральная Азия является ключевым регионом ШОС [Шанхайской организации сотрудничества], и организация поддерживает усилия стран Центральной Азии по поддержанию мира, безопасности и стабильности в своих странах и в регионе».
Изначально организация фокусировалась на «вызовах региональной безопасности», а именно на вопросах демаркации границ и разоружения между государствами-членами. Существенное сотрудничество в основном ограничивалось борьбой с терроризмом. Китай установил границы с Казахстаном в 2002 году, с Россией — в 2005 году, с Кыргызстаном — в 2009 году, а с Таджикистаном — в 2011 году. Сотрудничество в борьбе с терроризмом в рамках организации особенно актуально для Китая, поскольку Пекин считает себя жертвой распространения исламского фундаментализма, экстремизма и терроризма, распространенных в Центральной Азии. Региональная антитеррористическая структура (РАТС) координирует политические, дипломатические, военные, информационные и судебные аспекты этого сотрудничества между членами организации.
…Как обстоят дела
Если критериями являются эффективность и конкретные механизмы сотрудничества, то масштабы и достижения Шанхайской организации сотрудничества как региональной организации ограничены. На данный момент у объединения есть два официальных учреждения: секретариат в Пекине и Региональная антитеррористическая структура, базирующаяся в Узбекистане. На протяжении многих лет организация приняла ряд многосторонних документов о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом оружия, терроризмом, наркотиками, нелегальной иммиграцией и другими транснациональными преступлениями. Главным достижением такого сотрудничества в области безопасности являются регулярные совместные военные учения по борьбе с терроризмом, проводимые государствами-членами.
Несмотря на ограниченный объем существенного сотрудничества, организация гордится своими символическими и совместными позициями по вопросам взаимного доверия, добрососедских отношений, регионального мира и стабильности. Члены организации заявляют о своих общих стремлениях в области международной политики и используют организацию в качестве платформы для выражения своих коллективных взглядов. Таким образом, блок сосредоточился на согласовании внешней политики и продвижении таких позиций, в то время как совместные действия менее очевидны.
В то время как Шанхайская организация сотрудничества сосредоточилась на безопасности и политическом согласовании в качестве основных задач, экономическое сотрудничество значительно отставало. Она создала межбанковский консорциум для предоставления финансовых и банковских услуг для инвестиционных проектов среди своих государств-членов. Однако в течение последних 20 лет значение консорциума оставалось неясным. Китай предложил создать Банк развития Шанхайской организации сотрудничества более десяти лет назад, но только в этом году организация смогла начать политический процесс по созданию банка, что свидетельствует о сложности принятия такого решения. Финансовые учреждения, такие как банк развития, важны в связи с региональной отсталостью и нехваткой финансовых учреждений в Центральной Азии. Учитывая финансовые ресурсы Китая и огромное влияние, которое эти ресурсы могут обеспечить Китаю, создание такого банка, по-видимому, расширит возможности для более активной, даже доминирующей роли Китая в регионе. В частных беседах многие китайские специалисты объясняют отсутствие экономического сотрудничества в рамках организации неприятием Россией китайского влияния в ее «заднем дворе».
Шанхайская организация сотрудничества как региональный блок играет относительно незначительную роль в экономике Китая, несмотря на дипломатическое и политическое сближение. Общий объем торговли между Китаем и другими государствами-членами в 2024 году составил 512,4 млрд долларов, что составляет около 8% от общего объема торговли Китая, уступая торговле Китая с Европейским союзом (785 млрд долларов), США (688 млрд долларов) и Ассоциацией государств Юго-Восточной Азии (982 млрд долларов). Половина торговли Китая с членами Шанхайской организации сотрудничества приходится на Россию. Китайское правительство пытается увеличить этот показатель, включая в него торговлю Китая с двумя государствами-наблюдателями (Монголией и Афганистаном) и 14 партнерами по диалогу (Азербайджаном, Арменией, Камбоджей, Непалом, Турцией, Шри-Ланкой, Саудовской Аравией, Египтом, Катаром, Бахрейном, Мальдивами, Объединенными Арабскими Эмиратами, Кувейтом и Мьянмой), в результате чего общий объем достигает 890 млрд долларов. Однако это составляет лишь 14,4% от общего объема торговли Китая.
Еще одним признаком ограниченной эффективности блока является отсутствие роли в обеспечении внутренней стабильности его государств-членов. В стратегии развития организации на 2015 год одним из главных приоритетов на следующее десятилетие было «поддержание региональной безопасности и устранение угроз и вызовов безопасности, с которыми сталкиваются государства-члены, включая предотвращение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций». Однако реальность гораздо менее обнадеживающая. Во время внутренних беспорядков в Казахстане в январе 2022 года Региональная антитеррористическая структура предложила помощь казахстанскому правительству. Однако вместо этого миротворцев в Казахстан направила Организация Договора о коллективной безопасности, что указывает на потенциальную конкуренцию между двумя организациями как ведущими структурами региональной безопасности.
Инструмент управления Россией…
Хотя политические обозреватели не считают Шанхайскую организацию сотрудничества ключевой и эффективной международной организацией, ценность этой организации для Китая выходит далеко за рамки видимости регионального единства и солидарности. Западные наблюдатели склонны игнорировать этот аспект и отмахиваться от него. Однако для китайских специалистов главная ценность организации для Китая заключается в региональной архитектуре безопасности, позволяющей контролировать реакцию России на ее участие в делах региона. Согласно этой точке зрения, Китай и Европа действительно сталкиваются с одной и той же проблемой безопасности: как управлять Россией как агрессивным и неуверенным в себе соседом, как на двусторонней основе, так и, что не менее важно, в рамках многосторонней структуры.
С точки зрения КНР, Китай и Европа разработали совершенно разные стратегии по укреплению безопасности и смягчению агрессивности России. Для них война России против Украины является, по сути, проявлением нерешенного конфликта вокруг архитектуры региональной безопасности в Европе. Китай считает, что Европа сделала выбор в пользу традиционного военного альянса, НАТО, и привлечения США в качестве внешнего гаранта безопасности в рамках коллективной системы обороны. Однако результатом этого стало исключение России как противника/соперника Европы и разделение Европы на два противоположных лагеря. Именно поэтому Китай рассматривает расширение НАТО как результат стремления Европы к безопасности, что усугубило опасения России по поводу безопасности и в конечном итоге привело к войне в Украине.
Китай считает, что пошёл по иному пути в отношении России. Потеряв три миллиона квадратных километров территории в пользу Российской империи и прожив значительную часть холодной войны под угрозой советского ядерного оружия, Пекин извлек из последних четырех веков фундаментальный урок: он не хочет становиться врагом агрессивной, импульсивной, неуверенной в себе и обладающей военным потенциалом России. Это отражается не только в китайской политике компромисса, сотрудничества и согласования интересов на двустороннем уровне, например, в терпимости к войне России в Украине и ее финансовой поддержке. Более того, это проявляется и в использовании Шанхайской организации сотрудничества в качестве механизма, уверяющего Россию в региональном присутствии. Есть надежда, что, включив Россию в основной инструмент регионального взаимодействия Китая и предоставив ей де-факто право вето на китайские инициативы, такие как банк развития организации, Китай не будет провоцировать у России страх отчуждения и ее деструктивное поведение. По словам высокопоставленного китайского специалиста по России в ходе двустороннего диалога с европейскими собеседниками, «если бы Китай попытался исключить Россию из своего собственного «заднего двора» и переманить ее традиционных партнеров, Россия немедленно бы нацелилась на Пекин».
С точки зрения Китая, эффективность такого подхода заключается в отсутствии сопротивления со стороны России растущему влиянию Китая в регионе. Это также свидетельствует о том, что Шанхайская организация сотрудничества не ставит во главу угла эффективность продвижения региональной интеграции или сотрудничества. Скорее, она в первую очередь призвана учитывать и контролировать реакцию России. Это отражает понимание Китаем полезности организации как инструмента управления Россией. Даже если эта организация имеет лишь ограниченное содержательное сотрудничество и сосредоточена на символических заявлениях и согласовании позиций, она хорошо служит целям Китая, если рассматривать ее через призму стратегии управления Россией.
Китайское сравнение между НАТО и Шанхайской организацией сотрудничества явно упускает из виду фундаментальные различия между Европой и Центральной Азией, даже если они сталкиваются с одинаковыми проблемами со стороны России. Эти два региона имели совершенно разные исторические отношения с Россией, поскольку Россия традиционно играла гораздо более доминирующую роль в Центральной Азии, чем в Западной или Центральной Европе. Все пять современных центральноазиатских стран были включены в состав Советского Союза, и три из них остались в Организации Договора о коллективной безопасности, возглавляемой Россией. Европа также значительно более процветающая, боеспособная и политически сплоченная, чем Центральная Азия, что позволяет Европе проводить более продвинутую региональную политику безопасности. Но, судя по грубой и поверхностной оценке Пекина, региональная архитектура безопасности Европы упустила возможность лучше справиться с проблемой России.
…И вызов международному порядку, возглавляемому Западом
В последние годы, и особенно на саммите в Тяньцзине, китайская риторика в отношении Шанхайской организации сотрудничества все больше смещается в сторону представления этого блока как представителя новой модели глобального управления и альтернативной международной системы. Не случайно именно в Тяньцзине была представлена инициатива по глобальному управлению. Эта инициатива выступает за более широкое представительство развивающихся стран, центральную роль Организации Объединенных Наций и многосторонний подход в мировых делах. Инициатива по глобальному управлению согласуется с Глобальной инициативой по безопасности генерального секретаря Си Цзиньпина, провозглашающей, что безопасность должна быть общей, всеобъемлющей, основанной на сотрудничестве и устойчивой. По сути, это призыв к учету интересов безопасности таких стран, как Россия, Иран и Северная Корея.
Для тех, кто считает эту организация пустышкой, вот самый важный аспект, который они упускают из виду: Шанхайская организация сотрудничества не была и вряд ли станет эффективной региональной организацией безопасности по образцу НАТО. В Евразии Организация Договора о коллективной безопасности играет в этом отношении более важную роль. Скорее, как утверждалось выше, Шанхайская организация сотрудничества — это прежде всего инструмент управления Россией для Китая. Но ценность региональной организации проявляется не только в новых и конкретных результатах, которые она может создать, но и в ее влиянии — конструктивном или деструктивном — на существующую архитектуру региональной безопасности и глобальный порядок в целом. Другими словами, значение Шанхайской организации сотрудничества заключается не только в том, что она может или не может создать, но и в том, что она может подорвать.
Шанхайская организация сотрудничества, исходя из своего нынешнего состава и формулировки своих задач, представляет собой видение альтернативного мирового порядка, а также ценностей и структур управления. С Китаем и Россией в качестве соруководителей и расширяющейся базой в развивающихся странах, растущая значимость организации подчёркивает явный вызов существующему международному порядку со стороны тех государств, которые стремятся играть по иным правилам и нормам. Хотя блок, возможно, и не способен добиться многих конкретных результатов, общие претензии его членов к Западу, и особенно к Соединенным Штатам, а также усиление их позиций посредством активной предвыборной кампании, представляют собой другой, не менее серьезный набор проблем.
Автор: Юн Сан — директор китайской программы в Центре Стимсона.
Источник: Is the Shanghai Cooperation Organization Just a Talking Shop?
Перевод Дианы Канбаковой
Фото из открытых источников